Samorządy w Polsce obchodziły 309lecie istnienia. Czy możemy mówić o sukcesie?
Samorządność lokalna jest wielkim osiągnięciem demokratycznej transformacji Polski. W ciągu trzech dekad samorząd terytorialny ewoluował i dzisiaj obywatele wybierają swoich przedstawicieli, których uważają za najlepszych.
Co sprawiło, że samorządność jako zasada ustrojowa sprawdziła się w Polsce?
Samorządność jako zasada ustrojowa sprawdziła się, ponieważ społeczeństwo było gotowe i chętne do samodzielnego rządzenia. Mieszkańcy zaczęli zrzeszać się w struktury formalne i nieformalne, tworząc większe ruchy społeczne. Tak utworzyło się podmiotowe społeczeństwo obywatelskie będące partnerem struktur samorządu lokalnego.
Jednak samorządy są krytykowane z powodu następujących w nich patologii. Jak do nich dochodzi?
Już w 2018 roku minister Sasin powiedział: „Myślę, że jest potrzebna większa ingerencja państwa w to, co robią samorządy. Dzisiaj – w zakresie ustalania opłat dla mieszkańców – są one państwem w państwie, mogą robić, co chcą”. Patologie w samorządach mają najczęściej podłoże systemowe, które możemy wyeliminować przez zmianę ustaw. Właściwie wszystkie przepisy regulujące sfery działania samorządu wymagają korekty. Trzeba pamiętać, że sprawny samorząd wzmacnia państwo, również w wymiarze działań władz centralnych. Obecnie w samorządzie lokalnym występują liczne patologie, gdyż nie jest skutecznie kontrolowany.
Władze samorządowe są wybierane w demokratycznych wyborach. W trakcie kampanii wyborczej kandydaci prezentują swoje programy a wyborcy podejmują decyzję. To jest istota demokracji.
Mieszkańcy wybierają swoich przedstawicieli. Oceniają włodarza gminy w prosty sposób: „Jest chodnik, to znaczy jest dobry gospodarz”. Ale taka ocena nie jest właściwa. Wizerunek „dobrego gospodarza”, który wybudował chodnik, jest zupełnie czym innym niż „dobre gospodarowanie”. Tu ważne jest, za jaką kwotę wybudował chodnik i czy uzyskał dofinansowanie, jak budowa chodnika wpłynęła na stan majątku komunalnego i czy wzrósł deficyt. Wyborcy w mniejszych gminach dowiadują się o deficycie, gdy gminie grozi bankructwo.
Wyborcy mają możliwość odwołania wójta w referendum.
Prawo przewiduje możliwość odwołania wójta przed upływem kadencji w drodze referendum. Przepisy o referendum są tak skonstruowane, że jeśli będzie ważne, to wcale nie musi być rozstrzygające.
Wójt może być odwołany także w trybie nadzorczym.
Prawo przewiduje środek nadzoru polegający na odwołaniu wybranego przez mieszkańców wójta. Powinien być zastosowany zawsze, kiedy jest konieczność zapewnienia ochrony interesów wspólnoty samorządowej przed permanentnie bezprawną działalnością organu wykonawczego. Obowiązujące przepisy nie gwarantują skuteczności takiego rozwiązania. Przykład z Małopolski: W 2017 roku Rada Gminy wystąpiła o wprowadzenie zarządu komisarycznego . Procedura została wszczęta wyznaczono komisarza ale nie dokończono procedury. Gmina była sparaliżowana aż do wyborów. Nowe przepisy powinny usprawnić ingerencję nadzorczą w celu ochrony wspólnoty samorządowej przed bezprawną działalnością organu wykonawczego.
Kontrolę nad samorządami sprawuje Regionalna Izba Obrachunkowa i Wojewoda. Każdy z tych organów działa w zakresie swoich kompetencji. Czy nadzór budzi wątpliwości?
Organy kontrolne okazują się w praktyce nieskuteczne. Przepisy wymagają zmiany aby usprawnić prowadzenie kontroli.
Samorządy mają ustawowy obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego. Czy ta forma samokontroli samorządu spełnia swoją rolę?
Niestety nie. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła funkcjonowanie audytu wewnętrznego w samorządach. Zapisy prawne nie mogą umożliwiać zatrudnienia w samorządach osób pracujących w instytucjach kontrolujących samorządy bez względu na zajmowane stanowisko.
Jaka jest ocena wojewodów sprawujących nadzór nad samorządami? Czy ten nadzór jest prawidłowy?
Niestety i tu występują liczne nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że Wojewodowie nie zawsze rzetelnie wywiązywali się z obowiązku sprawowania nadzoru nad samorządami. Potwierdzono brak jednolitego orzecznictwa dla wszystkich gmin w województwie w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Orzecznictwo w trybie nadzoru musi być ujednolicone wobec gmin województwa i następnie wobec wszystkich gmin w Polsce.
W jaki sposób można tę sytuację poprawić?
Nie można zatrudniać pracowników organów sprawujących nadzór i kontrolę w innych jednostkach na danym obszarze. Zapobiegnie to ewentualnemu zarzutowi braku obiektywizmu lub konfliktowi interesów. Bardzo ważne jest tez zagwarantowanie zmian personalnych na kierowniczych stanowiskach organów kontrolnych. Może warto zastanowić się nad „kadencyjnością” takich funkcji, analogicznie jak w przypadku włodarzy gmin ?
Jakie są przyczyny różnego traktowania gmin przez wydziały nadzoru prawnego w urzędach wojewódzkich?
W skontrolowanych przez NIK urzędach wojewódzkich zazwyczaj przydzielano akty prawa miejscowego pracownikom tych komórek do oceny w podziale na jednostki samorządu terytorialnego, bez dokumentowania oceny zgodności z prawem weryfikowanych aktów. W celu zapewnienia jednolitości ocen, akty powinny być przydzielane według kryterium przedmiotowego. Akty prawne trzeba dokumentować w sposób jednolity w całej Polsce.
Czy takie nieprawidłowości maja powszechny charakter, czy są to pojedyncze przypadki?
To zjawisko jest niestety powszechne.
Regionalne Izby Obrachunkowe sprawują nadzór nad finansami Gmin. Czy ta kontrola jest efektywna i skuteczna?
Niestety i tu ocena RIO jest negatywna. Działania Regionalnych Izb Obrachunkowych w zakresie przeciwdziałania nadmiernemu narastaniu długu samorządach są nieadekwatne i dalece spóźnione. Zarzucono RIO, że nie kontrolują gospodarki finansowej, nie kierują zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych ani nie wnioskują o wszczęcie procedury zawieszenia organów gminy. Organy samorządu nie stosowały się do wniosków wynikających z raportów o stanie gospodarki finansowej i wystąpień pokontrolnych, a rzeczywiste zadłużenie ukrywały przed kontrolami RIO w zobowiązaniach komunalnych osób prawnych.
Dlaczego samorządy stają się coraz częściej miejscem korupcji?
Zgodnie z raportem „Mapa korupcji” co trzecia sprawa prowadzona przez CBA dotyczy łapówki wręczanej urzędnikowi samorządu lokalnego. Doniesienia medialne o zatrzymaniach pracowników samorządów tylko potwierdzają dużą skalę tego zjawiska. Urzędnicy gminni przyjmują pieniądze za załatwienie sprawy, przyspieszenie wydania decyzji, np. budowlanej, wydawanie odpowiednich zezwoleń. Największe łapówki przyjmuje się za sporządzanie studium do gminy. To korupcja może prowadzić do bankructwa gminy, więc stanowi zagrożenie dla wszystkich mieszkańców.
Widmo bankructwa nie pojawia się nagle i niespodziewanie. Najczęściej jest to wynik wielu błędnych decyzji. Czy wyborcy interesują się tym, jak zarządza gminą wybrany przez nich włodarz?
Interesują się i domagają się informacji o działaniach władzy, ale mają z tym poważny problem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest tak skonstruowana, że można wniosek odrzucić. Obywatel składa skargę do WSA, wójt składa skargę kasacyjną i nawet jeśli wyrok obu instancji zobowiązuje do udzielenia informacji, obywatel nie otrzymuje informacji. Tymczasem kontrola społeczna może skutecznie zapobiec bankructwu gminy dzięki szybkiemu wprowadzeniu zarządu komisarycznego.
Samorządy są różnie oceniane. Czy możliwe jest przyjęcie jednolitych kryteriów ich oceny?
Najważniejszym kryterium oceny samorządu jest skuteczność i efektywność działań na rzecz obywateli. Koszty utrzymania urzędów gmin powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości gmin. Obecnie wójt małej wiejskiej gminy i prezydent metropolii mogą pobierać wynagrodzenie niemal identyczne, a oszczędzanie na potrzebach mieszkańców jest dla wielu samorządów jedyną metodą utrzymania dyscypliny budżetowej.
Sytuacja jest bardzo trudna. Niby są organy kontrolne, ale nieskuteczne. Są samorządy, ale żyje się ludziom w nich coraz trudniej.
Instytucje realizujący kontrolę muszą działać na innych zasadachmieć zmienione zasady działania. Konieczne jest powiązanie odpowiedzialności z pełnioną funkcją. Obecnie podjęcie błędnej uchwały nie wiąże się z poniesieniem jakichkolwiek konsekwencji. To się musi zmienić. Według danych RIO, na które powołał się resort finansów, pod koniec grudnia 2016 r. w podmiotach niebędących bankami, lecz działających na rynku finansowym (tzw. parabanki) zadłużonych było 38 jednostek samorządu terytorialnego. Kwota długu wynosiła 164,2 mln zł. Zaciąganie długów w parabankach jest niezgodne z prawem, ale tolerowane przez organy kontrolne. Samorządy ustalają wysokie wynagrodzenia za pracę urzędników i dodatkowe nagrody ze środków publicznych, które wpływają do gmin w formie subwencji, a jedyne oszczędności są realizowane kosztem mieszkańców.
Czy kontrola społeczna samorządów jest wystarczająca?
Media lokalne są zazwyczaj zależne finansowo od lokalnych włodarzy, najczęściej powiązanych z grupami wspólnymi interesami. W małych gminach media nie są żadnym elementem kontroli społecznej. Również organizacje pozarządowe są finansowo powiązane z samorządem, więc realizują zadanie zgodne z linią samorządu. Nowe ustawy powinny zapewniać finansowanie z budżetu mediów niezależnych i niezależnych organizacji pozarządowych, bo tylko w ten sposób można zapewnić skuteczną kontrolę społeczną.
Kontrole Najwyższej Izby Kontroli potwierdzają nieskuteczność kontroli samorządów przez wojewodów i przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Pozytywna ocena samorządu często chroni patologiczne mechanizmy w wielu instytucjach samorządowych.
